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高培勇（1959-），天津人，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院经济研究所所长、教授，中国社会科学院研究生院教授委员会经济学部执行委员，当代中国马克思主义政治经济学创新智库学术委员。兼任国务院学位委员会应用经济学学科评议组成员、中国财政学会副会长、中国审计学会副会长、中国国际税收研究会副会长等学术职务。主要研究专长为财政经济理论、财政政策分析。出版《国债运行机制研究》《当代西方财政经济理论》《市场化进程中的中国财政运行机制》等学术著作，在《人民日报》《光明日报》《中国社会科学》《经济研究》《经济学动态》《中国工业经济》等报刊上发表论文数百篇。曾先后获得国家社会科学基金项目优秀成果奖、北京市哲学社会科学优秀成果奖、教育部高校人文社会科学研究成果奖和中国社会科学院优秀成果奖等学术荣誉。
从1998年我国启用积极财政政策一词的那一天起，“积极”二字便被当作“扩张”的同义语。在人们的视野中，积极财政政策就是扩张性财政政策。于是，随着近几年积极财政政策“后缀”的添加且不断变化，人们也就理所当然地以“扩张”为基点对其加以解读。
翻看一下中央经济工作会议围绕积极财政政策布局的表述，就会发现，以2014年划界，在此之前，每当提及积极财政政策的时候，使用的表述不外是“实施积极的财政政策”或“继续实施积极的财政政策”。在此之后，开始添加了后缀并先后有了如下的表述：
●2014年，积极财政政策要“有力度”；
●2015年，积极财政政策要“加大力度”；
●2016年，积极财政政策要“更加积极有效”。
按照“积极”即等同于“扩张”的理解，“有力度”也好，“加大力度”也好，“更加积极有效”也罢，这些后缀，都会被相应解读为在上一年实施财政扩张的基础上，进一步加大扩张的力度。或者引申为对上一年实施财政扩张的效应不满意，从而亟待填充扩张效应的缺口。
然而，2014年恰好是我们正式做出经济发展进入新常态重大判断的第一年，在此之后围绕积极财政政策布局的表述，显然是立足于经济发展新常态的，也显然是着眼于认识、把握、引领经济发展新常态的。这意味着，上述所有添加在积极财政政策上的后缀及其变化，其语境已不同于以往。
其一是对于经济形势的判断变化了。习近平同志说过，“当前，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡。”既然突出矛盾和问题的根源在于重大结构性失衡所导致的经济循环不畅，那么，积极财政政策虽仍不免于“逆风行事”和刺激需求，但短期调控和总量扩张不应再是它的主要目标。取而代之的是，在关注并实施总量扩张的同时，将主攻方向转到结构性调整轨道，注重激发经济增长活力，努力实现供求关系新的动态平衡。
其二是经济发展理念变化了。习近平同志说过，在经济发展新常态下，“经济工作的理念、思路、着力点等都要进行调整。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调要引导经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展”。既然经济发展的方向不再是粗放型的高速增长，不再简单以生产总值论英雄，那么，积极财政政策虽仍不免于为稳增长持续发力，但为短期经济增长而实行刺激政策、透支未来增长不应是它注重的选项，铺摊子、上项目也不能是它采取的主要模式。取而代之的是，在助力稳增长的同时，将着重点和着力点转到提升经济发展的质量和效益上来，采取果断措施转方式调结构、化解过剩产能。
其三是经济工作的思路和主线变化了。习近平同志还说过，“党中央提出推进供给侧结构性改革，是在综合分析世界经济长周期和我国经济发展新常态的基础上，对我国经济发展思路和工作着力点的重大调整，……要把推进供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线。”既然经济工作的着力点在供给侧而非需求侧，经济工作的主线索是解决结构性问题而非总量性问题，那么，积极财政政策虽仍不免于需求侧管理立场，虽仍不免于扩大需求视角，但需求侧管理和扩大需求已不再是它的主战场，量化宽松和“大水漫灌”式的强刺激不应再是它的主要选项，取而代之的是，围绕提高供给质量这一主攻方向，在坚持以推进供给侧结构性改革为主线的同时，适度扩大总需求。
其四是主要实施途径变化了。习近平同志还讲过，“供给侧结构性矛盾的原因是要素配置扭曲，是体制机制障碍。”“供给侧结构性改革，……根本途径是深化改革。”既然造成供给侧结构性矛盾的根本原因在于体制机制性障碍，在于市场未能在资源配置中起到决定性作用，在于政府没有更好地发挥应有的作用，那么，积极财政政策虽仍属于宏观经济政策范畴，虽仍需通过政策层面操作加以实施，但简单采取扩大需求的办法不应再是它的主要实施途径，取而代之的是，在以供给侧结构性改革作为宏观经济政策主基调的同时，将根本途径放在以改革的办法突破体制机制性障碍上，放在以推进各种基础性改革为供给侧结构性改革创造条件上。
上述变化归结为一点就是，相对于以往的积极财政政策配置格局，经济发展新常态下的积极财政政策，不仅要着眼于短期调控，更须注重持续增长动力；不仅要着力于需求侧的总量扩张，更须注重供给侧的结构调整；不仅要聚焦于发展规模，更须注重发展质量；不仅要立足于政策层面操作，更须通过改革行动加以实施。
正是在发生上述变化的进程中，我们初步确立了适应经济发展新常态的经济政策框架。只有将积极财政政策纳入这个新的政策框架，并同经济发展新常态的各方面特征相对接，才有可能对迄今为止的配置格局得出全面和系统的认识，也才有可能对迄今为止的配置意图持理解和欢迎的态度。
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减税降费是推进供给侧结构性改革的一个重要举措。眼下降低企业税费负担的主要目的在于降低企业成本、提高供给质量，是结构性调整而非总量性调节，着力点落在供给侧而非需求侧，因而减税降费决不能走以往的“借钱”套路——通过扩大赤字、增发国债支撑减税降费，而应实行减税降费与削减政府支出联动，以政府支出规模的削减为企业降低税费负担腾挪空间，或者对税费收入做结构性调整，从而真正降低企业税费负担。
支撑财源是核心因素
减税降费是党中央、国务院积极应对当前经济下行、助力实体企业转型升级、推进供给侧结构性改革的重要举措，社会各界普遍关注。一方面，减税降费牵动千家万户；另一方面，企业税费负担沉重亦是我国经济运行中的突出矛盾和问题，应当将其作为政策着力点和着重点。更为重要的是，当前面对各种潜在的和现实的财政金融风险，一些传统财政政策操作均一再遇到挑战，兼顾各方面的宏观经济政策目标，特别是贯穿供给侧结构性改革这条主线，减税降费应当成为当前宏观经济调控的一个重要着力点。
透过现象看本质。认识减税降费这一问题，首先要搞清楚事关减税降费的核心问题是什么，即它是以什么样的财源来支撑的？实际上，税收也好，收费也罢，说到底，都是作为政府收入的来源、基于弥补政府支出的需要而征收的。减税降费直接牵动的是政府收支的平衡格局。以什么样的财源填补减税降费之后留下的政府收入亏空，不仅对于实现政府收支再平衡至关重要，而且关系到减税降费的实质效应以及宏观经济政策的最终导向。
换言之，不同财源支撑下的减税降费效应和宏观经济政策导向，具有极大的差异。减税降费的财源支撑格局，事实上决定着减税降费的实质效应，亦决定了与此相关的宏观经济政策导向。
需要注意的是，注意到本轮减税降费的背景是供给侧结构性改革而非需求管理，着力点落在供给侧而非需求侧，对于本轮减税降费效应以及宏观经济政策导向的分析判断，显然不能忽略其支撑财源这个核心因素。
由“借钱”到“借钱加节用”
迄今为止，我国在供给侧结构性改革背景下实施的本轮减税降费，经过了两个阶段的演变：由“借钱减税降费”到“借钱加节用减税降费”。
2016年是供给侧结构性改革的攻坚之年。在重点抓好“三去一降一补”五大任务的背景下，作为降成本的一个着力点和着重点，减税降费进入实质性操作阶段，当年的减税降费规模达到5736亿元。支撑这样一笔减税降费的财源，是增列赤字以及为弥补赤字而增发的国债。当年一般公共预算项下的财政赤字之所以安排21800亿元，在上一年的基础上增加5600亿元，赤字率上升至3%，其主要原因就是减税降费。2016年《政府工作报告》曾如此说明：“适度扩大财政赤字，主要用于减税降费，进一步减轻企业负担”。财政部提交的《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》也曾如此解释：“扩大的赤字，在适当增加必要财政支出的同时，主要用于弥补减税降费带来的财政减收。”此种操作，或可称之为“借钱减税降费”。
2017年是供给侧结构性改革的深化之年。在多措并举降成本的旗帜下，减税降费得以持续推进。按照计划，减税和降费的规模分别为3500亿元和2000亿元，总额达到5500亿元。支撑这样一笔减税降费的财源，自然少不了增列赤字和增发国债：一般公共预算项下的财政赤字安排为23800亿元，在上一年基础上增加2000亿元，赤字率维持在3%的水平。2017年《政府工作报告》指出，“今年赤字率保持不变，主要是为了进一步减税降费……一定要让市场主体有切身感受”。但是，除此之外，削减政府支出也成为减税降费的另一支撑点。压缩非重点支出、削减一般性支出以及“三公”经费零增长，一起被列入一般公共预算安排中，便是具体体现。2017年《政府工作报告》亦提出，压缩非重点支出，减少对绩效不高项目的预算安排。各级政府要坚持过紧日子，中央部门要带头，一律按不低于5%的幅度压减一般性支出，决不允许增加“三公”经费，挤出更多资金用于减税降费，坚守节用裕民的正道。此种操作，或可称之为“借钱加节用减税降费”。
一个十分积极的变化
减税降费由以增列赤字、增发国债来支撑转到以增列赤字、增发国债与削减支出相结合的办法加以支撑，应当视作一个十分积极的变化。这是因为，在供给侧结构性改革背景下实施的本轮减税降费，其目标大不相同于以往。
有别于以往立足于总量调节、旨在扩大总需求的减税降费，本轮减税降费的目标锁定在降成本。瞄准于降成本，“借钱减税降费”虽然短期内表现为企业税费负担的减少，但从中长期看，借来的钱终归要还本付息。即便政府的债可以通过置换办法延长，因增发国债而带来的利息支出也总会叠加到原有政府支出规模之上。认识到“羊毛终要出在羊身上”，叠加到原有政府支出规模之上的债息支出，肯定要添增未来的企业税费负担。因而，成本短期“降”而中长期“升”。
“借钱加节用减税降费”，虽然仍会因借钱而不免于添增未来的企业税费负担，也仍会因借钱而不完全排除成本短期“降”而中长期“升”的效应，但由于加入了“节用”这一至关重要的因素，由此可以分解掉一部分借钱压力，减少一部分叠加到原有政府支出规模之上的利息支出，从而可以相应压缩一部分未来企业税费负担的添增量，相应派生的风险度也会有所降低。因而，实行减税降费与削减政府支出联动，以政府支出规模的削减为企业降低税费负担腾挪空间，这对于降成本是具有实质性意义的，是契合供给侧结构性改革要求的操作。
更进一步看，将“节用”作为减税降费的一个支撑财源，特别是将“节用”同“裕民”对接起来，是以减税降费操作实现降成本目标的重要举措。压缩政府开支，提高财政资金使用效率，其重要目的就在于将省下来的钱，用在为民谋利的“刀刃”上。说白了，政府“过紧日子”，是为了让百姓“过好日子”。政府自身的“节用”——削减支出，是实现“裕民”——降成本这一目标的前提条件和基础所在。只有以此为前提和基础，减税降费才能真正落到实处，也才属于真正意义上的减税降费。
站在降成本的立场上并以供给侧结构性改革为主线加以判断，可以说，由“借钱减税降费”到“借钱加节用减税降费”，是朝着真正意义上的减税降费迈进了一大步。
根本之策在于“节用”
上述讨论实际上告诉我们，更基本、更实质或更契合降成本目标和供给侧结构性改革主线的减税降费操作，关键在于“节用”——以削减政府支出为前提和基础，为减税降费腾挪必要空间。在减税降费的同时，同规模削减政府支出。减多少税、降多少费，就相应削减多少政府支出,从而实现政府收支的再平衡。此种操作，或可称之为“节用减税降费”。
应当说，这是真正意义上的减税降费操作。一方面，税费收入与政府支出规模同减，不仅当期而且未来的企业税费负担都可随之降低，不会因短期“减”而致中长期“增”，可保证企业税费负担降低的可持续性。另一方面，降下来的那部分企业税费负担，意味着资源配置权的实质让渡，从而资源配置格局才能发生有利于企业的变化。
当然，这其中需要关注的约束因素是，政府支出规模是否有削减的空间？或者，政府支出规模是否有突破种种既得利益障碍而获得削减的可能？眼下，过“紧日子”和“苦日子”已经成为共识。“紧日子”和“苦日子”是我国财政的新常态。其中首要之举，就是压缩政府开支，走节俭型政府之路，通过采取严厉措施，从政府入手，从公务消费入手，坚决杜绝浪费，提高财政资金使用效率，将省下来的钱，用在为民谋利的“刀刃”上。虽然任重道远，但面对现实，只要是下决心，真正站在事关党和国家事业发展全局的立场上考虑问题，实现减税降费与政府支出的同步削减，并非没有可能。
在成功实现了由“借钱减税降费”到“借钱加节用减税降费”的操作转换之后，我们应当也必须适时地将“节用减税降费”提上议事日程，继而实现由“借钱加节用减税降费”到“节用减税降费”的转换。
结构性调整亦是重要选择
值得注意的是，除了上述操作之外，还可有另一种减税降费选择，即进行税费收入的结构性调整——在减少一部分税收、降低一部分收费的同时，增加另一部分税收、提高另一部分收费。或者在减轻、降低一部分纳税人、缴费人税费负担的同时，增加、提高另一部分纳税人、缴费人的税费负担，从而不改变税费收入总量以及与此相关的政府支出规模，亦不打破原有的政府收支平衡格局。此种操作，或可称之为“结构性减税降费”。
可以说，这也是减税降费操作的一个重要选择。一方面，以不触动税费收入总量和政府支出规模为前提，政府收支平衡格局不会因此而发生变化；另一方面，在实现减税降费效应的同时，通过结构性调整使得税费收入结构得以优化，从而兼容降低企业税费负担和税费结构优化两个目标。
在这一过程中，有几个问题需要关注，比如，要减少和增加的分别是哪些税、哪些费？相关税费背后的纳税人、缴费人又分别属于哪一类型或哪一群体？实现这样一种结构性调整又需突破哪些障碍？党的十八届三中全会提出，完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。在这一过程中，直接税比重的增加意味着间接税比重的减少，两者之间的此增彼减又意味着自然人税费负担的增加和企业税费负担的减轻，从而契合税费结构优化、促进社会公平正义的目标。结构性减税降费虽不会带来税费总量的实质减少，但对于降低企业税费负担和推进本轮财税体制改革，具有一箭双雕之功效。就此而论，“结构性减税降费”不失为一个重要选择。
总之，立足于经济发展新常态，在供给侧结构性改革背景下实施的减税降费，不能走以往需求管理的老路。从这个意义上讲，在“借钱加节用减税降费”的基础上，积极创造条件，逐步实现向“节用减税降费”和“结构性减税降费”或两者结合操作的转换，理应作为本轮减税降费致力追求的重要目标所在。
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